Gesetzentwurf der Bundesregierung
Entwurf eines Gesetzes zur Weiterentwicklung der Finanzstruktur und der Qualität in der gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-Finanzstruktur- und Qualitäts-Weiterentwicklungsgesetz – GKV-FQWG)
A. Problem und Ziel Die finanzielle Situation der gesetzlichen Krankenversicherung hat sich in den letzten Jahren positiv entwickelt. In der Folge konnten die Krankenkassen und der Gesundheitsfonds Finanzreserven aufbauen. Trotz der derzeit guten Finanzlage der gesetzlichen Krankenversicherung ist davon auszugehen, dass perspektivisch die voraussichtlichen jährlichen Ausgaben der Krankenkassen die voraussichtlichen jährlichen Einnahmen des Gesundheitsfonds übersteigen werden. Eine nachhaltige Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung und eine wirtschaftliche, qualitativ hochwertige und an den Bedürfnissen der Patientinnen und Patienten orientierte Versorgung kann nur mit einer wettbewerblichen Aus- richtung der gesetzlichen Krankenversicherung und einer umsichtigen Ausgaben- politik gewährleistet werden. Darüber hinaus ist eine beschäftigungsfreundliche Ausgestaltung der Finanzierungsgrundlagen sicherzustellen, um negative Effekte steigender Gesundheitsausgaben auf Beschäftigung und Wachstum zu vermeiden. Daher ist es notwendig, dass Zusatzbeiträge in Zukunft ein etabliertes Instrument der Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung sind. Um eine bessere Ausgewogenheit zwischen Preis- und Qualitätswettbewerb zu erreichen, ist es notwendig, dass die Zusatzbeiträge tatsächlich erhoben werden. Die bisherige Situ- ation, dass einzelne Krankenkassen einen Zusatzbeitrag erheben mussten, während viele Krankenkassen aufgrund ihrer Finanzsituation auf die Erhebung von Zusatz- beiträgen verzichten konnten, hat zu einer ungewollten Dominanz des Preiswett- bewerbs geführt und den Wettbewerb auf der Leistungsseite, insbesondere um mehr Qualität in der Versorgung und Bemühungen um eine stärker präventive und sektorenübergreifende Ausrichtung des Gesundheitswesens, in den Hintergrund rücken lassen. Zudem machten Krankenkassen mit hohen Überschüssen und hohen Finanzreser- ven – insbesondere zur mittelfristigen Vermeidung einkommensunabhängiger Zu- satzbeiträge – nur in vergleichsweise geringem Umfang von der Möglichkeit Ge- brauch, ihre Mitglieder durch die Auszahlung von Prämien oder durch zusätzliche Satzungsleistungen an der positiven Finanzentwicklung zu beteiligen. Das hatte zur Folge, dass sich die Finanzreserven der Krankenkassen höchst unterschiedlich entwickelten, differenzierte Preissignale an die Versicherten jedoch weitestgehend unterblieben. Bei einer Neugestaltung der Finanzierungsgrundlagen ist sicherzustellen, dass die Beitragsautonomie der Krankenkassen weiter gestärkt wird und der Wettbewerb Drucksache 18/1307 – 2 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode zwischen den Krankenkassen mit dem Ziel einer Verbesserung der Qualität und Wirtschaftlichkeit der Versorgung stattfindet. Hieraus resultierende Anreize für Risikoselektion und damit einhergehende Wettbewerbsverzerrungen sind auszu- schließen. Der Wissenschaftliche Beirat zur Weiterentwicklung des Risikostrukturausgleichs (RSA) beim Bundesversicherungsamt hat mit Datum vom 22. Juni 2011 einen Evaluationsbericht zum Jahresausgleich 2009 im Risikostrukturausgleich erstellt. Darin kommt er zu dem Ergebnis, dass die Einführung des morbiditätsorientierten Risikostrukturausgleichs (Morbi-RSA) gegenüber dem bis zum Jahr 2008 beste- henden RSA die Zielgenauigkeit der Zuweisungen zur Deckung der standardisier- ten Leistungsausgaben insgesamt erhöht hat. Der Beirat hat dabei u. a. die Zuwei- sungen für die Auslandsversicherten und die Zuweisungen für Krankengeld im Hinblick auf ihre Zielgenauigkeit untersucht. Der Morbi-RSA wird auf dieser Grundlage weiterentwickelt. Die gesetzlichen Regelungen zum Kranken- und Pflegeversicherungsschutz für Beziehende von Arbeitslosengeld II sind zum Teil sehr komplex und verursachen in der Praxis hohen Bearbeitungsaufwand. Grundsätzlich sind erwerbsfähige Leis- tungsberechtigte nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) aufgrund des Bezugs von Arbeitslosengeld II versicherungspflichtig in der gesetzlichen Kran- kenversicherung und sozialen Pflegeversicherung, soweit sie nicht familienversi- chert sind. Die notwendige Prüfung, ob eine vorrangige Familienversicherung vor- liegt, ist – wie auch eine Prüfung des Bundesrechnungshofes bestätigt hat – für die Jobcenter und die Krankenkassen verwaltungsaufwändig und fehleranfällig. Die Jobcenter, die die Höhe der Kranken- und Pflegeversicherungsbeiträge der Bezie- henden von Arbeitslosengeld II ermitteln, müssen außerdem prüfen, ob neben dem Bezug von Arbeitslosengeld II weitere beitragspflichtige Einnahmen erzielt wur- den. Sie müssen zudem berücksichtigen, wenn Arbeitslosengeld II nur während eines Teils des Monats bezogen wurde. Diese Prüfungen sind wegen der Komple- xität der rechtlichen Regelungen ebenfalls verwaltungsaufwändig und fehleranfäl- lig. Durch eine konsequente Qualitätsorientierung der Gesundheitsversorgung sollen Verbesserungspotentiale im ambulanten und im stationären Bereich aufgedeckt und genutzt werden. Um die Versorgung auf einem hohen Qualitätsniveau zu si- chern, müssen die strukturellen Voraussetzungen für eine stringente Qualitätsorien- tierung gestärkt und der Gemeinsame Bundesausschuss bei der Festlegung von Qualitätsanforderungen besser und dauerhaft wissenschaftlich unterstützt werden. B. Lösung Mit dem Gesetzentwurf werden die Finanzierungsgrundlagen der gesetzlichen Krankenversicherung sowie die Qualität der Versorgung nachhaltig gestärkt und auf eine dauerhaft solide Grundlage gestellt. Der allgemeine paritätisch finanzierte Beitragssatz wird bei 14,6 Prozent festge- setzt und der Arbeitgeberanteil bleibt bei 7,3 Prozent gesetzlich festgeschrieben. Die im Rahmen des GKV-Finanzierungsgesetzes vom 22. Dezember 2010 (BGBl. I S. 2309) erfolgte Entkopplung der Lohnzusatzkosten von den Gesund- heitsausgaben bleibt damit bestehen. Der einkommensunabhängige Zusatzbeitrag und der damit verbundene steuerfi- nanzierte Sozialausgleich werden abgeschafft. Die Krankenkassen erheben den Zusatzbeitrag zukünftig als prozentualen Satz von den beitragspflichtigen Einnah- men. Mit diesen Maßnahmen wird der Solidarausgleich bei den Zusatzbeiträgen zukünftig innerhalb der gesetzlichen Krankenversicherung organisiert. Ein Sozial- ausgleich und damit verbundene Mehrbelastungen des Bundeshaushalts sind nicht mehr erforderlich. Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 3 – Drucksache 18/1307 Durch die Abschaffung des durch die Mitglieder zu tragenden Beitragssatzanteils von 0,9 Prozentpunkten wird der Beitragssatz der Arbeitnehmer von heute 8,2 Prozent auf 7,3 Prozent reduziert. Die daraus resultierende Unterdeckung in Höhe von jährlich rund 11 Mrd. Euro soll durch kassenindividuelle einkommensabhän- gige Zusatzbeiträge gedeckt werden. Dadurch wird der Wettbewerb in der gesetzli- chen Krankenversicherung insgesamt gestärkt. Die Verwendung von Finanzreser- ven seitens der Krankenkassen wird hierbei dazu beitragen, den Anstieg der Zu- satzbeiträge in den nächsten Jahren zu begrenzen. Die mit diesen Maßnahmen einhergehende Stärkung der Beitragsautonomie der Krankenkassen wird für viele Beitragszahlerinnen und -zahler im Jahr 2015 zu Entlastungen führen. Wegen der stark unterschiedlichen Höhe der durchschnittlichen Einkommen der versicherten Mitglieder müssten Krankenkassen mit überdurchschnittlich verdienenden Mit- gliedern beim gleichen Finanzierungsbedarf einen geringeren einkommensabhän- gigen Zusatzbeitrag erheben als Krankenkassen mit unterdurchschnittlich verdie- nenden Mitgliedern. Damit dies nicht zu Risikoselektionsanreizen und Wettbe- werbsverzerrungen führt, wird ein unbürokratischer und vollständiger Einkom- mensausgleich eingeführt. Damit wird sichergestellt, dass sich der Wettbewerb an den Bedürfnissen der Versicherten orientiert und sich die Krankenkassen um eine wirtschaftliche und qualitativ hochwertige Versorgung bemühen. Auf der Grundlage der Analysen und Vorschläge des Wissenschaftlichen Beirats zur Weiterentwicklung des Risikostrukturausgleichs beim Bundesversicherungsamt vom 22. Juni 2011 zum Krankengeld und zu den Auslandsversicherten werden Sonderregelungen zur Verbesserung der Zielgenauigkeit der Zuweisungen in die- sen Bereichen eingeführt. Die gesetzlichen Regelungen zum Kranken- und Pflegeversicherungsschutz für Beziehende von Arbeitslosengeld II werden einer erheblichen Rechts- und Verwal- tungsvereinfachung unterzogen. Zukünftig werden alle erwerbsfähigen Leis- tungsberechtigten nach dem SGB II, die Arbeitslosengeld II beziehen, in der ge- setzlichen Krankenversicherung und sozialen Pflegeversicherung einheitlich versi- cherungspflichtig, soweit sie nicht privat kranken- und pflegeversichert oder dem System der privaten Kranken- und Pflegeversicherung zuzuordnen sind. Die Fami- lienversicherung ist nicht mehr vorrangig vor der Versicherungspflicht aufgrund des Bezugs von Arbeitslosengeld II. Für jeden Monat, in dem Arbeitslosengeld II bezogen wird, gilt zukünftig eine pauschale beitragspflichtige Einnahme, deren Höhe unabhängig davon ist, für wie viele Tage Arbeitslosengeld II bezogen wird und ob daneben noch weitere beitragspflichtige Einnahmen erzielt werden. Da- durch werden mehr Beziehende von Arbeitslosengeld II versicherungspflichtig und sind bei der Berechnung der Beiträge zu berücksichtigen. Der neue pauschalierte Beitrag zur Kranken- und Pflegeversicherung für Beziehende von Arbeitslosen- geld II ist dabei finanzneutral ausgestaltet. Die Beitragszahlung erfolgt durch die Bundesagentur für Arbeit und die zugelassenen kommunalen Träger an den Gesundheitsfonds. Zur Stärkung der Qualitätssicherung der Gesundheitsversorgung wird der Gemein- same Bundesausschuss verpflichtet, ein fachlich unabhängiges wissenschaftliches Institut für Qualitätssicherung und Transparenz im Gesundheitswesen zu gründen. Aufgabe des Institutes ist es, sich wissenschaftlich mit der Ermittlung und Weiter- entwicklung der Versorgungsqualität zu befassen und dem Gemeinsamen Bundes- ausschuss die notwendigen Entscheidungsgrundlagen für die von ihm zu gestalten- den Maßnahmen der Qualitätssicherung zu liefern. C. Alternativen Keine. Drucksache 18/1307 – 4 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand Aus den Maßnahmen dieses Gesetzentwurfes ergeben sich finanzielle Auswirkun- gen insbesondere für die gesetzliche Krankenversicherung und den Bund. Daneben sind mit dem Gesetzentwurf finanzielle Auswirkungen für die Bundesagentur für Arbeit verbunden. 1. Bund Der Bund wird durch die Abschaffung des Sozialausgleichsverfahrens entlastet, da die dafür bisher anzusetzenden Bundesmittel (§ 221b a. F. des Fünften Buches Sozialgesetzbuch – SGB V) nicht mehr benötigt werden. Die Höhe der Zahlungen zum Sozialausgleich wäre im Jahr 2014 gesetzlich festgelegt worden. 2. Länder und Gemeinden Für Länder und Gemeinden ergeben sich durch diesen Gesetzentwurf keine unmit- telbaren finanziellen Auswirkungen. 3. Gesetzliche Krankenversicherung Der gesetzlichen Krankenversicherung entstehen durch die Reduzierung des durch die Mitglieder zu tragenden Beitragssatzanteils von 8,2 auf 7,3 Prozent Minderein- nahmen in einer Größenordnung von jährlich 11 Mrd. Euro. Diese Belastung kann durch die Erhebung prozentualer Zusatzbeiträge kompensiert werden. 4. Gesetzliche Rentenversicherung Für die gesetzliche Rentenversicherung hat der Gesetzentwurf keine unmittelbaren finanziellen Folgen. Zu den für die Rentenversicherungsträger durch diesen Ge- setzentwurf entstehenden Einsparungen im Vollzugsaufwand siehe unter Erfül- lungsaufwand. 5. Bundesagentur für Arbeit Für die Bundesagentur für Arbeit, die die Zusatzbeiträge für Bezieher von Arbeits- losengeld trägt, führt die Einführung der einkommensabhängigen Zusatzbeiträge zu Belastungen im Jahr 2016 von 30 Mio. Euro, im Jahr 2017 von 70 Mio. Euro und im Jahr 2018 von 130 Mio. Euro. 6. Gesetzliche Unfallversicherung Für die gesetzliche Unfallversicherung hat der Gesetzentwurf keine unmittelbaren finanziellen Folgen. 7. Soziale Pflegeversicherung Für die soziale Pflegeversicherung hat der Gesetzentwurf keine unmittelbaren fi- nanziellen Folgen. E. Erfüllungsaufwand E.1 Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger Die Versicherten der gesetzlichen Krankenversicherung werden durch die Abfüh- rung der Zusatzbeiträge im Quellenabzug von einem erheblichen jährlichen Zeit- und Sachaufwand entlastet. Darüber hinaus werden Beziehende von Arbeitslosen- geld II, die in der gesetzlichen Krankenversicherung versichert sind, durch die Einführung eines einheitlichen Versichertenstatus ab dem Jahr 2016 von Nach- weispflichten im Zusammenhang mit der Prüfung der Familienversicherung durch die gesetzlichen Krankenkassen entlastet. E.2 Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft Ein geringer einmaliger Umstellungsaufwand entsteht durch den Quellenabzug der Zusatzbeiträge für die Arbeitgeber, der in vielen Fällen bereits von den IT- Wartungsverträgen erfasst wird. Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode – 5 – Drucksache 18/1307 Durch die Abschaffung des bisher noch nicht durchgeführten, aber künftig ohne Gesetzesänderung zu erwartenden Sozialausgleichsverfahrens entfallen für Arbeit- geber insbesondere folgende Meldepflichten und Dialogverfahren: ␣ die Meldung bei Mehrfachbeschäftigung bzw. bei mehreren sozialversiche- rungspflichtigen Einnahmen des Beschäftigten zur Prüfung der Anspruchsbe- rechtigung auf Sozialausgleich durch die Krankenkassen; hieraus ergibt sich eine Entlastung von ca. 3 Mio. Euro jährlich, ␣ die Verpflichtung der Arbeitgeber, im Beitragsnachweis den Betrag gesondert nachzuweisen, der ohne die Durchführung des Sozialausgleichs als Beitrag zu zahlen wäre, ␣ die Verarbeitung der Meldung der Krankenkasse, wenn aufgrund mehrerer beitragspflichtiger Einnahmen kein Sozialausgleich durchzuführen bzw. ein erhöhter Beitrag abzuführen wäre, sowie weitere Informationspflichten, die bei der Durchführung des Sozialausgleichs besonderer Mitgliedergruppen angefal- len wären (unständig Beschäftigte, Beschäftigte, bei denen der Sozialausgleich nur unvollständig ausgeführt werden kann). Entlastungen ergeben sich durch den Wegfall der monatlichen Meldungen bei an- genommenen Mehrfachbeschäftigten in der Gleitzone und bei Überschreitung der Beitragsbemessungsgrenzen in Höhe von rd. 22,395 Mio. Euro pro Jahr. E.3 Erfüllungsaufwand der Verwaltung Es entsteht ein Erfüllungsaufwand für Gutachten in Höhe von 244 500 Euro, die das Bundesversicherungsamt im Zusammenhang mit der Weiterentwicklung des Morbi-RSA in Auftrag zu geben hat. Dem Bundesversicherungsamt entsteht ein derzeit nicht bezifferbarer Erfüllungsaufwand durch die Durchführung des Ein- kommensausgleichs sowie die satzungsrechtliche Genehmigung von Zusatzbeiträ- gen, dem ein Entfall von Erfüllungsaufwand durch die Abschaffung des Sozialaus- gleichs gegenübersteht. Der dem Bundesversicherungsamt entstehende Erfüllungs- aufwand wird vollständig aus den Einnahmen des Gesundheitsfonds gedeckt. Die Krankenkassen werden durch die Abführung der Zusatzbeiträge im Quellenab- zug von einem Personalaufwand je Mitglied von 13 Minuten, insgesamt in Höhe von ca. 500 Mio. Euro und einem Sachaufwand von rund 100 Mio. Euro entlastet. Die Krankenkassen werden durch den Wegfall der monatlichen Meldungen bei angenommenen Mehrfachbeschäftigten in der Gleitzone und bei Überschreitung der Beitragsbemessungsgrenzen von rd. 8,709 Mio. Euro pro Jahr entlastet. Durch die Abschaffung des Sozialausgleichsverfahrens entfallen verschiedene laufende Meldepflichten und Dialogverfahren für die Rentenversicherungsträger, die Bundesagentur für Arbeit, die Künstlersozialkasse und die Krankenkassen (vgl. E.2). Der erheblichen Verwaltungsentlastung stehen Umstellungsaufwände gegen- über, bei der Bundesagentur für Arbeit in Höhe von rd. 400 000 Euro. Bei den genannten Sozialversicherungsträgern und der Künstlersozialkasse entste- hen geringe einmalige Umstellungsaufwände durch den Quellenabzug der Zusatz- beiträge und für die Einrichtung entsprechender Dialogverfahren; bei der Bundes- agentur für Arbeit fällt ein Umstellungsaufwand von 300 000 Euro an. Laufender Erfüllungsaufwand entsteht durch die Berücksichtigung geänderter Zusatzbeiträge. Infolge der Rechtsvereinfachung bei der gesetzlichen Kranken- und sozialen Pfle- geversicherung für Beziehende von Arbeitslosengeld II fällt ein einmaliger Umstel- lungsaufwand für die Bundesagentur für Arbeit in Höhe von 1,2 Mio. Euro und für die zugelassenen kommunalen Träger von rd. 150 000 bis 200 000 Euro an. Bezogen auf die Jobcenter entstehen Entlastungen durch die Rechtsvereinfachung bei der gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung der Beziehenden von Ar- Drucksache 18/1307 – 6 – Deutscher Bundestag – 18. Wahlperiode beitslosengeld II in einer nur grob abschätzbaren Größenordnung von rd. 26 Mio. Euro pro Jahr. Unter Zugrundelegung der Annahme, dass sich der Aufwand der gesetzlichen Krankenkassen durch die entfallende Prüfung des Vorrangs der Familienversiche- rung in vergleichbarem Umfang wie bei den Jobcentern reduziert, ist von einer Entlastung in Höhe von 3,3 Mio. Euro pro Jahr auszugehen; der einmalige Umstel- lungsaufwand für die Krankenkassen aufgrund der Pauschalierung der Beiträge für die Beziehenden von Arbeitslosengeld II bewegt sich in ähnlicher Größenordnung wie bei der Bundesagentur für Arbeit und den zugelassenen kommunalen Trägern. Geringer Erfüllungsaufwand ergibt sich für die Spitzenverbände der Sozialversi- cherungsträger durch die Anpassung der Beitragsnachweisgrundsätze. Durch die Gründung des Instituts für Qualitätssicherung und Transparenz im Gesundheitswesen entstehen der gesetzlichen Krankenversicherung zusätzliche jährliche Ausgaben im geschätzten unteren einstelligen Millionenbereich. Die Kos- ten des neuen Instituts werden ab dem Zeitpunkt, ab dem es die bisherigen sowie einige neue Aufgaben zur wissenschaftlichen Unterstützung der Qualitätssicherung erfüllt, auf insgesamt bis zu 14 Mio. Euro jährlich geschätzt. Grundlage der Schät- zung sind die Erfahrungen mit der Gründung und den Kosten des Instituts für Qua- lität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen sowie mit dem bisher beauftrag- ten Qualitätsinstitut. Beim Gemeinsamen Bundesausschuss entsteht durch die Einrichtung des Instituts ein einmaliger Umstellungsaufwand für die Stiftungsgründung und den Instituts- aufbau in Höhe von geschätzt rd. 215 000 Euro. Diesem steht der Wegfall des Er- füllungsaufwands für die nach geltendem Recht regelmäßig notwendige und sehr aufwändige europaweite Neuausschreibung und Vergabe der Institutsaufgaben in Höhe von jährlich 100 000 Euro gegenüber. Der Erfüllungsaufwand durch die Umsetzung neuer Aufgaben des Instituts ist wegen der notwendigen Vorfestlegun- gen des Gemeinsamen Bundesausschusses derzeit nicht quantifizierbar. F. Weitere Kosten Kosten, die über die oben aufgeführten Kosten und Erfüllungsaufwände hinausge- hen, entstehen durch den Gesetzentwurf nicht. Auswirkungen auf die Einzelpreise und das Preisniveau, insbesondere auf das Verbraucherpreisniveau, sind nicht zu erwarten.